Mesurer les besoins en logements: passer d’une exigence partagée à une démarche collective

La journée du réseau des acteurs de l'habitat du 14 novembre 2013 avait pour thème "Observer pour décider : une exigence partagée par les territoires ?" Retour sur un des 4 thèmes de la journée par Camille Devaux.

"Observer pour décider" Atelier du 14/11/2013 © G. Roubaud, USH

L’atelier dédié à la mesure des besoins en logements reposait sur deux objectifs principaux  :

  • préciser les enjeux liés à la mesure des besoins, les questions auxquelles elle doit répondre,
  • identifier les facteurs de réussite comme les obstacles d’une démarche de mesure et les modalités selon lesquelles les contourner.

Une grande diversité des approches

Approcher les besoins en logement et les modalités selon lesquelles les mesurer nécessite, dans un premier temps, d’identifier les phénomènes à l’origine de ces besoins : desserrement des ménages, renouvellement du parc, fluidité du marché, occupations à titre non-principal, accroissement démographique. L’ensemble de ces phénomènes ne peut en effet être approché selon les mêmes modalités et tous les acteurs ne sont pas outillés pour cela.

Ces différentiels d’outillage s’expliquent notamment par la diversité des acteurs observateurs, qui mettent en œuvre un ensemble de méthodes. Ainsi, l’observation et la mesure des besoins en logement n’est pas l’apanage des seuls bureaux d’études : l’Etat, l’Union sociale pour l'habitat, les associations régionales Hlm mais aussi Action Logement conduisent des démarches de mesure. La diversité des méthodes mobilisées par ces derniers, si elle tend à instiller un certain flou, ne doit pas être "écrasée". Elle constitue une richesse à préserver, à valoriser, d’autant plus que toutes les méthodes ne sont pas applicables à tous les territoires.

Quelles que soient les démarches conduites, plusieurs difficultés dans l’approche des besoins peuvent être relevées.

En premier lieu, c’est l’accès aux données qui pose problème, toutes les sources d’informations possibles n’étant pas à la disposition des acteurs. Même lorsque ces dernières sont accessibles, elles sont lacunaires et ne permettent pas d’approcher au plus près les phénomènes, par exemple, de desserrement des ménages ou ceux liés au renouvellement. Plus particulièrement, appréhender le phénomène de division pavillonnaire est une entreprise quasi impossible puisque ce dernier se fait à l’écart de tout contrôle par la puissance publique. Par ailleurs, les acteurs observateurs se heurtent à la nécessité de faire des choix dans les périmètres qu’ils observent (zones d’emploi, bassin d’emploi, périmètre de délégation de compétences…), sans toutefois pouvoir en anticiper les conséquences. Au-delà de ces difficultés dans la conduite des démarches d’observation, les participants plaident pour un dépassement des approches strictement quantitatives. Ces dernières ne constituent qu’un pan de l’observation des besoins. Tout d’abord, la question des besoins n’est pas seulement celle qui se pose dans le neuf. Avant que la construction neuve – qui représente seulement 1% du stock de logements – ne réponde à l’ensemble des besoins, de nombreuses années vont s’écouler. La mesure des besoins doit donc être enrichie par une analyse de l’existant. Ensuite, une approche qui repose sur la tension du marché ne peut suffire puisqu’elle conduit, d’une part, à ignorer les causalités de ces déséquilibres et, d’autre part, à négliger les besoins des marchés détendus en termes de renouvellement. Il est ainsi nécessaire de dépasser les approches strictement quantitatives pour s’engager dans des démarches qualitatives, qui mettent en débat le type de logements produits, leurs formes, leur répartition entre les différents segments du parc, mais aussi leur adéquation avec les ressources des ménages.

Les démarches d’observation posent plus largement la question des modalités de construction d’une culture partagée.

Tous les acteurs ne mettent pas en œuvre les mêmes méthodes, n’ont pas les mêmes approches, les mêmes objectifs. Or, une démarche d’observation, pour être pertinente et efficace doit se faire en synergie avec tous les acteurs des territoires. Cette synergie repose aussi sur une démarche pédagogique, seule à même de garantir l’appropriation des différents concepts et la définition d’un socle commun. L’investissement d’acteurs de l’interface, tels que par exemple les associations régionales Hlm, peut permettre d’impulser de telles dynamiques, et les faire déboucher sur des postures collectives. Toute démarche d’observation est enfin confrontée à un enjeu de temporalités. A cet égard, les participants se sont accordés sur la nécessité d’engager des démarches sur le temps long, dans une visée prospective et stratégique. L’observation prend tout son sens lorsqu’elle ne se borne pas à une analyse du passé et constitue le socle de choix politiques. Le temps de l’observation ne peut donc être celui des arbitrages financiers, qui relèvent de l’immédiateté. Il doit aussi dépasser celui des cadres et documents programmatiques tels que le PLH.

L’observation, ce n’est pas seulement un outil, c’est une démarche support de décision et d’action. Elle n’est pas faite par hasard : elle porte une vision.

La totalité de cet article est disponible en PDF ci-dessous.

De nombreuses ressources sont disponibles sur le site du réseau des acteurs de l’habitat.

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